22 July 2014

Il Sistema dei Controlli Interni negli Enti Locali: il ruolo del Controllo di Gestione

In un contesto caratterizzato da continui e repentini cambiamenti, la Pubblica Amministrazione assume un ruolo di primo piano nel governo delle molteplici variabili in gioco. Da sempre considerata una “palla al piede” all’interno del sistema economico, oggi, sulla spinta indotta da una crisi economica che sembra andare nella direzione opposta a quella della via di uscita, può finalmente liberarsi da questo appellativo ed “inserire al quarta” oppure, come più volte affermato dall’ex Ministro Renato BRUNETTA, “togliere il freno a mano” per diventare il motore trainante dell’intero sviluppo economico del Paese. Una volta consapevole dell’importanza del ruolo, la Pubblica Amministrazione deve innovare profondamente la propria modalità di gestire la res publica, introducendo nuovi e più moderni sistemi per il governo dei cambiamenti organizzativi interni ed il controllo della gestione. In primo luogo, è importante precisare che il controllo della gestione è cosa ben diversa dal controllo sulla gestione. Infatti, quest’ultimo non è esterno, essendo affidato dalla norma (articolo 148 del Decreto Legislativo n° 267/2000) alla Corte dei Conti, ma si caratterizza, anche per essere successivo rispetto all’attivazione dei processi gestionali. In aggiunta, oggi, una sorta di controllo esterno è anche quello affidato ai diversi attori che popolano il territorio di riferimento di un Ente Locale, i quali sono sempre più attenti alle modalità di gestione delle risorse pubbliche ed agli impatti che l’adozione di politiche pubbliche producono nel tessuto economico/sociale governato. In secondo luogo, quando si fa riferimento ad una attività di controllo della gestione, la mente richiama un significato prevalentemente di natura “punitiva”, facendo presagire scenari di applicazione che non trovano fondamento nell’ampia letteratura sul tema. A partire dai primi Anni Novanta, con la Legge n° 142/1990 cui ha fatto seguito, quasi contemporaneamente, la Legge n° 241/1990, l’orientamento del legislatore è stato quello di inserire all’interno della Pubblica Amministrazione tecniche e modelli di gestione di derivazione privatistica. La finalità dell’indicazione fornita dalla norma era quella di dare attuazione ad alcuni principi, il cui punto di partenza (o il perno intorno al quale ruota tutto il Sistema Pubblica Amministrazione) è rappresentato dall’articolo 97 della Carta Costituzionale, che riassume nel “buon andamento” ed “imparzialità” il significato cui deve ispirarsi qualsiasi politica pubblica, nonché ogni modello di gestione interna delle risorse a disposizione, nella loro più ampia interpretazione: finanziarie, tecnologiche, temporali, strumentali e umaneIl Controllo di Gestione è uno dei più potenti (anche se sono in molti a sottovalutarne la portata) strumenti di gestione perché non solo è strettamente collegato, a monte e a valle, con altri documenti di pianificazione (strategica ed operativa), ma, soprattutto, perché rappresenta una vera e propria guida a disposizione dell’Ente Locale per misurare i risultati delle politiche pubbliche prodotte e contribuire all’intero processo di miglioramento di tutta la gestione dell’Organizzazione. Se la Legge n° 142/1990 non faceva esplicito riferimento al Controllo di gestione come attività interna, tuttavia ne sottolineava l’importanza di rilevare i risultati della gestione mediante contabilità economica. Si sono dovuti attendere cinque anni per riconoscere giuridicamente il Controllo di Gestione (avvenuto con il Decreto Legislativo n° 77/1995) come strumento necessario per verificare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa. La norma stessa (articolo 147 del Decreto Legislativo n° 267/2000) riconosce, parlando di “verificare”, quella funzione guida con la quale il Controllo di Gestione accompagna l’intero processo amministrativo/gestionale verso il perseguimento di quegli obiettivi intorno ai quali deve essere costruita l’intera attività della Pubblica Amministrazione. Obiettivi che non devono trovare nelle tre “E” (Efficacia, Efficienza, Economicità) gli unici parametri di riferimento tali da consentire automaticamente il rispetto degli altri principi, ma anche nella razionalità delle decisioni di vertice il punto di partenza di tutto l’orientamento della politica pubblica. Solo unendo questi fattori la Pubblica Amministrazione potrà garantire, all’interno quanto all’esterno, quel controllo della sua azione lungo i binari disegnati dal Controllo di Gestione. Si è accennato sopra che il Controllo di Gestione ha un ruolo centrale all’interno di un Ente Locale in quanto cerniera di congiunzione tra altri strumenti di pianificazione/programmazione strategica ed operativa. Un’analisi più completa di questa visione può operarsi solo prendendo in esame un Ente di grandi dimensioni, in quanto la dimensione demografica ne obbliga per legge l’adozione di strumenti che, nelle realtà minori, restano solo facoltativi. Partendo da questi presupposti, è importante chiarire che l’attività di controllo può esistere solo se a monte c’è un’attività di programmazioneTralasciando la diatriba, più volte sollevata, sulla differenza tra pianificazione e programmazione, differenza che riguarda l’orizzonte temporale cui si riferiscono le previsioni, a monte del Controllo di Gestione si trova la seguente documentazione:
  1. programma elettorale, elaborato dal candidato a Primo Cittadino in sede di competizione elettorale;
  2. programma di mandato, che traduce in obiettivi (macro) le indicazioni formulate nel documento presentato agli elettori;
  3. linee programmatiche, che sono presentate in Consiglio Comunale dal Sindaco e che traducono in azioni e progetti il contenuto del programma di mandato;
  4. relazione previsionale e programmatica, con la quale si dà attuazione alle linee programmatiche attraverso la definizione di programmi, progetti e azioni strategiche da realizzare, accompagnata da una motivazione delle scelte;
  5. bilancio pluriennale, il cui contenuto autorizzatorio (in termini finanziari) si estende ad un orizzonte temporale pari a tre anni (lo stesso della relazione previsionale e programmatica);
  6. bilancio annuale, il cui raggio di azione è limitato ad un anno;
  7. piano esecutivo di gestione (da alcuni chiamato anche bilancio operativo), attraverso il quale l’Organo Esecutivo affida gli obiettivi ai Dirigenti/Responsabili di Servizio, unitamente alle risorse necessarie per il loro conseguimento;
  8. piano dettagliato degli obiettivi, predisposto dal Direttore Generale, con il quale tutta l’attività dell’Ente viene coinvolta nella realizzazione degli obiettivi gestionali.
In alcuni Enti (prevalentemente di grandi dimensioni) è anche predisposto un piano strategico di sviluppo, che abbraccia un periodo temporale che va oltre la durata del mandato del Sindaco e che coinvolge tutti gli attori economico/sociali del territorio governato nella definizione di interventi strategici, analizzandone anche la loro sostenibilità non solo economico/finanziaria, ma anche ambientale. Nel passaggio da relazione previsionale e programmatica a piano esecutivo di gestione, per finire con il piano dettagliato degli obiettivi, si attua progressivamente quella disaggregazione degli obiettivi strategici in obiettivi operativi, rafforzando quel principio di “separazione dei poteri” (sancito originariamente dall’articolo 3 del Decreto Legislativo 29/1993), che vede i primi rientranti nella funzione di indirizzo del vertice politico/amministrativo ed i secondi (declinati con maggiore dettaglio rispetto ai primi) affidati agli organi di gestioneNella letteratura che interessa l’azienda privata, il ciclo di pianificazione e programmazione si chiude con l’attività di controllo, mentre la dottrina pubblica aggiunge anche lo step della valutazione. In quest’ottica, infatti, è più visibile il ruolo centrale del Controllo di Gestione, che assorbe informazioni dalla pianificazione/programmazione, per rilasciarle sotto forma di analisi sulle attività sviluppate, che sono propedeutiche alla successiva fase di valutazione. Anche in questa sede è necessario operare una precisazione sui tempi rispetto alle azioni con i quali è esplicitata la attività di controllo. Si parla, quindi, di:
  1. controllo preventivo, quando è effettuato prima che una determinata attività sia posta in essere. E’ una procedura sviluppata in ottica feedforward al fine di verificare in anticipo le eventuali criticità nascenti e conseguenti l’adozione di una decisione, consentendo l’individuazione di soluzioni alternative;
  2. controllo concomitante, da alcuni definito anche monitoring, con il quale la gestione è osservata con cadenza periodica per verificare il percorso di avvicinamento agli obiettivi finali, adottando gli opportuni accorgimenti per riassorbire eventuali scostamenti registrati sulla tabella di marcia (meglio se evidenziati da un diagramma di GANTT) oppure, nei casi più estremi, spostare il bersaglio qualora l’obiettivo originario non sia più realizzabile;
  3. controllo successivo, operato al termine del periodo amministrativo per mettere in evidenza gli scostamenti tra quanto programmato ex ante e quanto realizzato ex post. L’analisi degli scostamenti, in quanto strumento di cui si avvale il controllo di gestione, consente l’attivazione del feedback attraverso l’adozione di tutti quei meccanismi di correzione affinché in futuro le cause che li hanno prodotti non si verifichino più. Si tratta di un’attività che richiama la Teoria dei Rinforzi e che agisce sui comportamenti organizzativi messi in pratica dai soggetti impegnati in prima persona nel perseguimento degli obiettivi.
Un ulteriore strumento di cui si avvale il Controllo di Gestione è costituito dai report (o dall’attività di reporting) usati in sede di controllo concomitante (e successivo), attraverso i quali periodicamente si verifica lo stato di avanzamento degli obiettivi (spesso, per evitare la proliferazione di report, si opera per eccezione). Tra gli altri strumenti a disposizione del Controllo di Gestione si ricordano:
  1. la contabilità finanziaria, economica, analitica, utili per fornire preziose informazioni su particolari aspetti della gestione;
  2. i centri di costo per la corretta imputazione dei costi alle Unità Organizzative responsabili del loro sostenimento (nelle realtà più evolute, al fine di ridurre la soggettività connessa al driver preso in considerazione per il ribaltamento dei costi indiretti, si procede attraverso l’Activity Based Cost);
  3. gli indicatori, che sono strumenti segnaletici capaci di mettere in evidenza il grado di raggiungimento degli obiettivi e facilitare la successiva attività di valutazione dei risultati. Gli indicatori possono essere:
    a) di attività, quando consistono in valori assoluti e costituiscono la materia prima per la costruzione di altri rapporti;
   b) finanziari, quando prendono in considerazione parametri finanziari (ad esempio: entrate/entrate, entrate/spese o spese/spese) appartenenti alla stessa sezione del bilancio o a sezioni diverse;
  c) di efficienza (o produttività), quando prendono in considerazione le risorse utilizzate (input) con i risultati ottenuti (output). Sono di due tipi:



Input
Indice di efficienza
(o di costo)
=
----------------


Output



Output
Indice di produttività
=
----------------


Input

Gli indici di efficienza, a loro volta, possono essere di due tipologie:



Costo totale
Indice di efficienza totale
=
-------------------


Output



Costo di un fattore produttivo
Indice di efficienza gestionale
=
------------------------------------------


Output
    d) di efficacia, quando prendono in considerazione gli obiettivi in relazione ai risultati prodotti (output) o ai bisogni soddisfatti (outcome). Si distingue, quindi, tra:


Obiettivo
Indice di efficacia gestionale
=
----------------


Output



Obiettivo
Indice di efficacia sociale
=
----------------


Outcome

Qualche cenno, infine, merita la corretta collocazione dell’Ufficio deputato al Controllo di Gestione all’interno della Struttura Organizzativa. Negli Enti Locali di piccole dimensioni generalmente è collocato all’interno dei Servizi Finanziari, con la criticità rappresentata dal fatto che l’attività di Controllo di Gestione interessa anche quella posta in essere dai Servizi Finanziari. Negli Enti Locali di grandi dimensioni l’Ufficio che si occupa di Controllo di Gestione è, in genere, ubicato alle dipendenze del Direttore Generale o, comunque, in staff al vertice politico/amministrativo. Il Controllo di Gestione è articolato, a norma di legge, in tre fasi e riguarda tutta l’attività dell’Ente:
  1. predisposizione di un piano dettagliato di obiettivi, che mette così in evidenza quel ruolo guida dell’attività amministrativa;
  2. rilevazione dei dati e dei risultati raggiunti, utili ad attivare quel processo di valutazione della performance alla quale la cosiddetta “riforma BRUNETTA” (tracciata dal Decreto Legislativo n° 150/2009) ha messo l’accento per rendere ancora più efficiente la macchina burocratica e facendo acquisire alla Pubblica Amministrazione quel ruolo che le compete nel contesto economico/sociale improntato a trasparenza, dalla quale discende la nota “accountability”, ossia il rendere conto del prodotto delle politiche pubbliche;
  3. valutazione dei dati (risultati) rispetto agli obiettivi, per verificare non solo lo stato di attuazione, ma anche misurarne efficacia, efficienza ed economicità.

L’attività del Controllo di Gestione è propedeutica alla valutazione dell’intera Organizzazione, non solo della classe dirigente, ma di tutti i dipendenti. La funzione di guida nei confronti sia dell’azione amministrativa, sia di tutto il processo decisionale che la presiede e di cui il Controllo di Gestione fornisce un adeguato supporto, assume un’importanza strategica per quelle Amministrazioni che vogliono impostare la loro attività nel rispetto di quei principi di buon andamento e imparzialità (cui ruotano intorno quelli di efficacia, efficienza, economicità, pubblicità e trasparenza) per far sì che ogni politica pubblica adottata vada esclusivamente a favore della Comunità di riferimento, realizzando in pieno quell’accountability (interna ed esterna) che non significa solo rendere conto di ciò che è stato fatto e come lo si è realizzato, ma soprattutto acquisire consapevolezza delle proprie azioni, ossia rendersi conto.
AutoreEmanuele COSTA
Pubblicato suSemplice n° 1/Gennaio 2014 con il titolo «Il Sistema dei Controlli interni negli Enti Locali: il ruolo del Controllo di Gestione»

16 July 2014

La paura ha fatto "Ottanta"

Che la matematica non sia un’opinione è cosa risaputa e scientificamente provata, ma quando ad un numero si tende ad associare il verificarsi di uno specifico evento, allora i pareri non sempre concordano sul medesimo risultato raggiunto. In questa circostanza, si apre solitamente una accesa discussione tra i sostenitori di una teoria e coloro che, per motivazioni dettate dall’appartenenza ad una corrente di pensiero diversa, si riconoscono in quella opposta. Chi abbia ragione è, nella maggior parte dei casi, difficile da dire. Si lascia sempre la conclusione del proprio ragionamento a posteriori, in modo che opportunamente non possa essere smentito dai fatti. Affidarsi ad una credenza popolare può sicuramente rappresentare una rapida via d’uscita di fronte ad un dilemma, anche se non sempre la ragione del più forte è quella che proverbialmente si riconosce essere la migliore. Infatti, occorre sempre verificare non solo la solidità delle fondamenta, ma anche gli equilibri sui quali si regge l’impalcatura di quella che si ritiene essere il cosiddetto punto di forza. Chi è diffidente di fronte alla realtà e molto diplomaticamente non intende prendere posizione, può certamente nascondersi dietro al celebre detto che la verità, in fondo, si colloca sempre nel mezzo. Tuttavia, questa comoda scappatoia cela sempre una componente di opportunismo e, alla resa dei conti, non fornisce alcun contributo capace di districare la discussione in atto. Leggendo, però, i risultati dell’ultima tornata elettorale emerge, senza alcun dubbio, che la paura ha fatto “ottanta”, in barba a tutte le più rosee previsioni che, nel gioco del lotto, trovano spesso conferma. Il dato, però, che si colloca a sostegno delle credenze popolari è che la verità si è andata a collocare proprio nel mezzo, riconoscendosi in quel 40% di preferenze accordate all’ideatore e promotore della gratifica in busta paga. La matematica, si è detto all'inizio, non è un'opinione, ma i numeri necessitano di essere interpretati, lasciando al lettore la più ampia e libera valutazione sul loro effettivo significato. Un elemento di certezza, per contro, lo si può riscontrare ovunque, supportato dalle recenti notizie provenienti dalla gestione degli appalti e, conseguentemente, delle risorse pubbliche. La sopportazione delle persone oneste nel Bel Paese ha raggiunto il limite, se non è, addirittura, andata oltre. Per ora hanno preferito esprimere una preferenza per garantire una certa stabilità al sistema. Non è detto che faranno altrettanto nel prossimo futuro. E' sempre più necessario liberare la piazza da certi personaggi che albergano nel mondo della politica, altrimenti gli italiani faranno vedere loro le stelle. E non saranno solo cinque!
AutoreEmanuele COSTA
Pubblicato suIl Nuovo Picchio n° 06-07/Giugno-Luglio 2014 con il titolo «La paura ha fatto "Ottanta"»

28 June 2014

Broker assicurativo: affidamento diretto o indagine di mercato? (seconda e ultima parte)

(segue)

Al fine di una compiuta valutazione circa le modalità di scelta del broker, risulta, tuttavia, opportuno precisare alcuni chiarimenti sull’aspetto economico del contratto al fine di comprendere se rientra nell’alveo di quelli a titolo gratuito oppure si colloca tra le prestazioni che richiedono il pagamento di un corrispettivo. In altre parole, esistono forti perplessità circa la gratuità del contratto di brokeraggio. Infatti, anche se di difficile, se non impossibile, quantificazione e atteso che l’anomalia della prassi pone a carico delle Compagnie di Assicurazione il pagamento del corrispettivo al broker, la gratuità del contratto è solo di tipo formale, in quanto l’assicuratore solitamente tende a trasferire il relativo onere sull’Ente assicurato al momento della determinazione dei premi o, con parole diverse, nel premio è conglobato il corrispettivo da erogare al brokerIl riconoscimento di un corrispettivo al broker da parte di una Compagnia di Assicurazione limita, conseguentemente, la partecipazione dei suoi Agenti di Assicurazione, che ricevono dalla stessa provvigioni/commissioni uguali, se non inferiori, a quelle riconosciute ai brokerCon l’intervento di un mediatore assicurativo, gli Agenti di Assicurazione si troverebbero in una situazione di partenza penalizzante, in quanto dovrebbero partecipare ad una gara per la scelta del contraente sapendo a priori che il loro beneficio (sotto forma di utile/profitto), sarebbe in parte dirottato sul brokerInfatti, anche qualora l’Ente, al fine di saltare l’intermediazione dell’Agente di Assicurazione, si rivolgesse alla sede centrale della Compagnia di Assicurazione, la stessa affiderebbe la gestione del contratto ugualmente all’Agente in forza di un diritto di esclusiva territoriale. Teoricamente, quindi, al fine di non incrinare il rapporto Compagnia/Agente, in presenza di un contratto che comprenda la cosiddetta “clausola broker”, l’assicuratore tenderà a trasferire sul premio di assicurazione l’onere dovuto al broker, in modo da non penalizzare il beneficio dell’Agente di Assicurazione. Interessante è, altresì, il contributo della dottrina (GRECO), riportato nella citata Sentenza n° 1536/2004 della Corte dei Conti - Sezione Giurisdizionale per la Regione Lombardia: «il brokeraggio non può essere escluso dalla disciplina sull’appalto dei servizi per il semplice fatto che il corrispettivo al broker assicurativo, solo formalmente non è pagato dall’amministrazione, in quanto costituirebbe prassi radicata in alcune amministrazioni lombarde, affidare incarichi di progettazione, stesura di Capitolati, attività di brokeraggio e così via, che vengono poi addebitati ai vincitori dei contratti di lavori e di servizi, cui i primi incarichi sono strumentali, con la conseguenza che il corrispettivo di pertinenza è solo apparentemente a carico di terzi, ma in effetti viene da questi ultimi addebitato in modo palese od occulto all’amministrazione stipulatrice del contratto principale In altre parole, il servizio è “connesso o strumentale”, cosicché “in definitiva, tali spese risulteranno a carico dell’amministrazione stessa e tutto il macchingegno finisce per appalesarsi come un mero “escamotage” per eludere la disciplina dell’appalto di servizi»Poiché l’oggetto della prestazione richiesta al broker da parte dell’Ente Pubblico è difficilmente inquadrabile quale “servizio assicurativo” o “mera consulenza”, è evidente come l’analisi dettagliata delle prestazioni richieste al mediatore consentiranno di individuare la necessità del ricorso o meno alle procedure di selezione del contraente. In particolare:
  • se la prestazione è limitata alla preparazione dei capitolati e all’assistenza per la conclusione dei contratti, la scelta del broker potrebbe avvenire “intuitu personae”, in quanto la prestazione richiesta ha sicuramente la connotazione di “mera consulenza”. In questo caso, però, l’incarico di consulenza soggiace a tutte le prescrizioni, modalità e limitazioni di cui all’articolo 110 del Decreto Legislativo n° 267/2000 «Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali» e successive modificazioni ed integrazioni, all’articolo 7 - comma 6 - del Decreto Legislativo n° 165/2001 «Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche», nonché da tutte le limitazioni introdotte con le Leggi Finanziarie degli anni più recenti. Il provvedimento di affidamento dovrà essere opportunamente motivato.
  • se la prestazione, oltre a quella indicata sopra, richiede pure un’attività di assistenza continuativa anche nella fase successiva alla scelta del contraente, la fattispecie rientra nel novero dei “servizi assicurativi” di cui all’Allegato 1) al citato Decreto Legislativo n° 157/1995 «Attuazione della direttiva 92/50/CEE in materia di appalti pubblici di servizi» e successive modificazioni ed integrazioni [ora Allegato IIA) al Decreto Legislativo n° 163/2006 «Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE»], rendendo, quindi, necessario il ricorso alle procedure selettive ad evidenza pubblica.
A sostegno di questa seconda ipotesi è intervenuta anche la Corte di Cassazione - Seconda Sezione Civile - con la Sentenza n° 8467/1998 secondo la quale i contratti di assicurazione stipulati per il tramite del broker sono da comprendere tra gli affari conclusi direttamente dalla Compagnia di Assicurazione. Il Decreto Legislativo n° 163/2006 «Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE» all’articolo 29 - comma 12, lettera a), punto 1) - stabilisce che, per i “servizi assicurativi”, il “valore di stima corrisponde ai premi assicurativi da pagare. Quindi, a differenza delle forniture di beni e servizi, per le quali è precisato che il “valore di stima” è da considerare al netto dell’IVA, per i “servizi assicurativi”, per i quali si richiama espressamente il premio da pagare, il “valore di stima è da considerarsi al lordo delle imposte. Tuttavia, per l’affidamento del servizio di consulenza e brokeraggio assicurativo il “valore di stima”, che costituisce la base alla quale fare riferimento per la scelta della procedura di gara da seguire per l’individuazione del contraente, non sembra essere quello dell’entità dei premi da pagare, bensì la “remunerazione complessiva prestatori di servizi”, in altre parole, la commissione/provvigione spettante al broker, che, peraltro, è calcolata sull’entità dei premi al netto delle imposte. Dello stesso avviso, pare essere anche l’ANCI (Associazione Nazionale Comuni Italiani), che in risposta ad uno specifico quesito formulato da un’Amministrazione Comunale sulla quantificazione del “valore di stima” di cui al Decreto Legislativo n° 157/1995 «Attuazione della direttiva 92/50/CEE in materia di appalti pubblici di servizi» e successive modificazioni ed integrazioni [ora Decreto Legislativo n° 163/2006 «Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE»] ha precisato che ai fini del calcolo dell’importo stimato dell’appalto occorre fare riferimento alla “remunerazione complessiva dei prestatori di servizi” che, nel caso del servizio di brokeraggio, non può non individuarsi nell’importo della provvigione da pagare al brokerIn conclusione, la lettura della documentazione esistente sull’argomento, se da un lato non rileva estremi di illegittimità sull’affidamento di un incarico al broker, dall’altro, pone l’accento sul fatto che l’Amministrazione Pubblica potrebbe, invece, essere chiamata a rispondere sulla procedura adottata per l’individuazione ed il successivo affidamento dell’incarico. Pertanto, nel dubbio, demandare la scelta del fornitore alle regole del mercato, potrà garantire all’Ente l’ottenimento di migliori condizioni contrattuali sotto il profilo economico e tecnico, individuando il contraente tra un numero di soggetti, sufficientemente congruo e idoneo a rispettare non solo i principi di buon andamento e imparzialità di cui all’articolo 97 - comma 1 - della Costituzione, ma anche di quelli di economicità, efficacia, pubblicità e trasparenza previsti dall’articolo 1 - comma 1 - della Legge n° 241/1990 «Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi» e successive modificazioni ed integrazioni.

AutoreEmanuele COSTA
Pubblicato suSemplice n° 7-8/Agosto-Settembre 2006 con il titolo «Broker assicurativo: affidamento diretto o indagine di mercato? (seconda e ultima parte)»

16 June 2014

Broker assicurativo: affidamento diretto o indagine di mercato? (prima parte)

Con quest’articolo non si pretende di essere esaustivi nella trattazione di un argomento altamente complesso, sul quale giurisprudenza e dottrina hanno già partorito soluzioni non sempre concordi tra loro. Si spera, al contrario, di poter attivare un acceso dibattito con il target finale di realizzare, grazie al contributo che ciascuno potrà o vorrà dare, quella semplificazione amministrativa a fattispecie complesse dove la compartecipazione alle decisione non deve essere interpretata con una minaccia, ma come un’opportunità che solamente la condivisione delle informazioni potrà garantire il superamento di quelle barriere di natura burocratica, che spesso ostacolano i processi negli Enti Pubblici. Un tema che costantemente ricorre ogni qualvolta si debba gestire procedimenti amministrativi in materia di assicurazione, è quello della convenienza economica ad operare in economia con le risorse umane a disposizione, oppure demandare l’attività ad una figura professionale qualificata, conosciuta nel settore come broker, capace di reperire sul mercato (nazionale/estero) le soluzioni assicurative più convenienti sotto il profilo economico e maggiormente idonee a soddisfare i suoi bisogni. Il broker, in sintesi, affianca l’Ente:
  • nelle scelte assicurative;
  • nell’analisi e successiva copertura dei rischi;
  • nell’identificazione delle compagnie di assicurazione più idonee;
  • nella gestione e periodica revisione dei contratti;
  • nella gestione dei sinistri e recupero dei danni.
L’esercizio dell’attività di mediazione assicurativa è disciplinata dagli articoli 1754 e seguenti del Codice Civile, dalla Legge n° 792/1984 «Istituzione e funzionamento dell’albo dei mediatori di assicurazione» e sottoposta alla vigilanza dell’ISVAP (IStituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni Private e di Interesse Collettivo). Nell’Albo dei broker si possono iscrivere soggetti in possesso di alcuni requisiti, tra i quali si ricordano a puro titolo esemplificativo e non esaustivo:
  • onorabilità - assenza di condanne penali, non deve essere stato dichiarato fallito;
  • professionalità - preparazione altamente specializzata nel campo assicurativo, garantita dal superamento di uno specifico esame che consente l’iscrizione all’Albo;
  • autonomia - assenza di vincoli con Compagnie di Assicurazione e diversificazione della clientela;
  • garanzie - assicurazione RC “Professionale”, finalizzata alla copertura di responsabilità per negligenze ed errori professionali, comprensiva della garanzia per l’infedeltà dei dipendenti.
La gestione dei contratti assicurativi richiede competenza, professionalità e conoscenza specifica del settore, non sempre in possesso del personale dipendente cui vengono demandati i procedimenti amministrativi in questione. Per aggirare questa lacuna informativo/conoscitiva, gli Enti Pubblici tendono, sempre più frequentemente, a conferire incarichi di assistenza e consulenza a Società operanti nel settore della mediazione assicurativa. Una volta che l’Ente ha orientato il proprio indirizzo nell’affidamento del servizio ad un esperto del settore, l’attenzione si concentra sulle procedure da adottare per l’individuazione del contraente. In altre parole, il dilemma è se la scelta del soggetto cui affidare il servizio debba avvenire ricorrendo all’istituto dell’incarico fiduciario, oppure procedere attraverso un’indagine di mercato. A tal fine, occorre scavare a fondo per comprendere e identificare quali siano le attività che dovrebbe svolgere il broker all’interno dell’Amministrazione Pubblica. Infatti, se la prestazione è compresa nella sfera delle attività di un libero professionista, la scelta del contraente potrebbe avvenire “intuitu personae”, ossia senza dover ricorrere alle ordinarie procedure negoziali, ma esclusivamente in seguito ad una valutazione di professionalità/affidabilità che attiene al rapporto fiduciario che si instaura con il professionista. Il problema si sposterebbe, quindi, sui criteri adottati per valutare professionalità/affidabilità del soggetto cui demandare direttamente la gestione dei contratti assicurativi, che potrebbero richiedere, comunque, una preventiva selezione del contraente da operarsi secondo modalità semplificate e identificate dall’Ente. Sull’argomento non esiste, come già accennato, un’univoca visione, le pronunce dei diversi organi abilitati a produrre sentenze non hanno mai incanalato la fattispecie lungo percorsi paralleli privi di intersecazioni di sorta. Infatti:
  • da un lato la Sentenza n° 194/1989 del TAR Piemonte definisce l’attività svolta dal broker come una libera attività professionale, espressamente riconosciuta dal legislatore con la Legge n° 792/1984 «Istituzione e funzionamento dell’albo dei mediatori di assicurazione» e rimanda all’articolo 1 che recita «Agli effetti della presente legge è mediatore di assicurazione e riassicurazione, denominato anche broker, chi esercita professionalmente attività rivolta a mettere in diretta relazione con imprese di assicurazione o riassicurazione, alle quali non sia vincolato da impegni di sorta, soggetti che intendano provvedere con la sua collaborazione alla copertura dei rischi assistendoli nella determinazione del contenuto dei relativi contratti e collaborando eventualmente alla loro gestione ed esecuzione»;
  • dall’altro la Sentenza n° 637/1997 del TAR Lazio definisce il contratto di brokeraggio come una figura atipica di quello ad esecuzione continuata o periodica che, configurando uno specifico rapporto di intermediazione nel particolare campo assicurativo, rientra nel novero dei “servizi assicurativi” previsti dall’Allegato 1) al Decreto Legislativo n° 157/1995 «Attuazione della direttiva 92/50/CEE in materia di appalti pubblici di servizi» e successive modificazioni ed integrazioni [ora Allegato IIA) al Decreto Legislativo n° 163/2006 «Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE»].
Sulla questione sono intervenuti altri soggetti con l’obiettivo di fare chiarezza. Il Ministero dell’Industria del Commercio e dell’Artigianato, presso il quale è costituito l’Albo dei mediatori di assicurazione e riassicurazione, con Nota n° 545675/1998 ha rappresentato che, ai sensi dell’articolo 1 della Legge n° 792/1984 «Istituzione e funzionamento dell’albo dei mediatori di assicurazione», per integrare la figura del broker, non è sufficiente lo svolgimento con carattere di professionalità di attività di mediazione, ma è necessaria la prestazione di attività di assistenza e di consulenza nei confronti degli assicurandi in sede di conclusione del contratto di assicurazione. L’altissima professionalità richiesta, non eviterebbe, comunque, il ricorso alle procedure selettive per la scelta del brokerL’Autorità del Garante della Concorrenza e del mercato, con Risoluzione n° 47/1997, nello svolgimento della propria attività volta a tutelare la libera concorrenza negli appalti dei servizi assicurativi da parte delle Amministrazioni Pubbliche, al fine di garantire maggiore trasparenza alle gare, ha visto con favore l’intervento del broker, sia pure selezionato secondo le procedure ad evidenza pubblica e nel rispetto della legislazione vigente. Quindi, è da scoraggiare l’utilizzo di procedure “anomale che incidono negativamente sul principio della libera concorrenza nell’offerta di servizi, sia nell’interesse dell’Ente, sia in quello dei broker, che debbono trovarsi nella condizione di avere potenzialmente libero accesso ad un trasparente mercato degli appalti di servizi assicurativi. La Risoluzione del Garante della Concorrenza di cui sopra è richiamata, altresì, nella Sentenza n° 1536/2004 della Corte dei Conti - Sezione Giurisdizionale per la Regione Lombardia - la quale, pur riconoscendo le difficoltà intrinseche del settore assicurativo, che possono non far parte del bagaglio culturale e delle competenze specifiche dei dipendenti di un Ente Pubblico, non sancisce la illegittimità del ricorso al broker, ma ne esclude la scelta attraverso l’istituto del mandato “intuitu personae”. La Sentenza, peraltro, richiama anche alcune pronunce, oltre a quelle già citate, di sensibile rilevanza:
  • Sentenza n° 477/1995 del TAR Friuli Venezia Giulia secondo la quale, il prevedere l’obbligo per la compagnia aggiudicataria di intrattenere rapporti giuridici ed economici, per di più se di contenuto vago ed indeterminato, nonché la creazione in capo al broker della posizione di rappresentante tanto dell’assicurato quanto dell’assicuratore snatura completamente il profilo professionale dell’incarico previsto dalla legge, in aperta violazione della stessa, affermando nel prosieguo che l’illegittimità di previsioni concernenti l’intervento del broker derivi anche dall’incompatibilità dell’attività di brokeraggio con le procedure di individuazione del contraente nei contratti della Pubblica Amministrazione diversi dalla trattativa privata, ossia senza essere preceduta da gara ufficiosa;
  • Sentenza n° 342/2001 della Corte d’Appello di Torino nella quale si denota che l’attività di brokeraggio vera e propria, intesa come attività di intermediazione di assicurazione, è incompatibile con le procedure ad evidenza pubblica.
(continua)


AutoreEmanuele COSTA
Pubblicato suSemplice n° 7-8/Agosto-Settembre 2006 con il titolo «Broker assicurativo: affidamento diretto o indagine di mercato? (prima parte)»

7 June 2014

L'origine della globalizzazione

Gli effetti della crisi economica del 2007 possono considerarsi più catastrofici di quelli generati dalla Grande Depressione del 1930? La persistente crisi economica sembra avere radici storiche o, meglio, più di un padre. Pertanto, è piuttosto difficile confrontare questi due fenomeni perché sono simili solo nominalmente e mentre risultano differenti sotto molteplici punti di vista. Nello specifico, lo scenario del 1930 è stato profondamente diverso, in quanto la dimensione della crisi ha coinvolto un ristretto numero di paesi (specialmente Stati Uniti e paesi europei) e la recessione è iniziata nel settore industriale. Forse, è per i motivi sopra evidenziati che le persone oggi preferiscono parlare di "crisi globale" e non semplicemente di "crisi economica". Nei paesi occidentali, lo scenario degli Anni '30 era quello costruito dopo la Prima Guerra Mondiale ed un periodo di espansione relativamente breve, mentre oggi, nel mondo industrializzato, il contesto fa seguito a sessant'anni di pace, durante il quale i paesi sviluppati sono stati in grado di sfruttare diverse opportunità provenienti da una graduale integrazione economica e, contemporaneamente, si sono adoperati per costruire le fondamenta della crisi attuale. Tuttavia, la questione sembra avere un solo perdente: il mondo industrializzato, che, per decenni, è riuscito a migliorare, più o meno, il benessere sociale. Oggi, i paesi sviluppati sono ancora impegnati a trovare una via di uscita dalla recessione, mentre quelli in via di sviluppo stanno gestendo una crescita rapida. Quindi, ha ancora senso parlare di "crisi globale"? Generalmente, le persone tendono a considerare un fenomeno come negativo solo quando interessa i paesi occidentali. Gli Stati Uniti e l'Europa sono pesantemente influenzati da una crescita economica negativa, così che l'opinione pubblica parla di crisi economica. Al contrario, Cina e India, che sono anche le due nazioni più popolate, stanno performando alti tassi di crescita. In questi due paesi, in sintesi, la "crisi globale" non esiste oppure, nel peggiore dei casi, si tratta di una crescita più debole rispetto al passato. Ma è chiaramente crescita e non crisi! I paesi sviluppati hanno iniziato ad andare in crisi a partire dagli Anni '90, quando è finita la Guerra Fredda, con il collasso dell'Unione Sovietica e con l'avvio del processo di "occidentalizzazione" dell'Europa dell'Est. Questo è stato il primo passo verso la "europeizzazione" dell'economia, ossia una specie di globalizzazione su scala europea. E' possibile affermare che la fine della Guerra Fredda, creando nuove opportunità economiche, ha determinato il processo di globalizzazione? Secondo David Charles LEWIS e Karl MOORE («Globalization and the Cold War: the Communist Dimension», 2010), la globalizzazione esisteva già prima della fine della Guerra Fredda ed aveva due obiettivi. Il primo perseguito dai Paesi occidentali ed era "orientato al mercato". Il secondo, realizzato dai Paesi comunisti ed era "orientato alla collettivismo". Quindi, è chiaro che dopo la fine della Guerra Fredda esisteva un solo modo di interpretare questo fenomeno e la caduta del comunismo è stato solo un mezzo per accelerare il processo di liberalizzazione, l'apertura del commercio internazionale e, conseguentemente, dar vita alla globalizzazione. Tuttavia, la grande spinta verso la globalizzazione, forse, ha avuto luogo dieci anni prima, nel 1980, grazie alla cosiddetta "reaganomics", la politica economica promossa dal Presidente Ronald REAGAN, imperniata sullo sviluppo economico trainato dall'offerta anziché dalla domanda aggregata come dettato dalle teorie economiche di stampo Keynesiano.
AutoreEmanuele COSTA
Pubblicato suIl Nuovo Picchio n° 01/Gennaio 2014 con il titolo «L'origine della globalizzazione»