La riprogettazione del processo amministrativo (seconda parte)

ABSTRACT

La riprogettazione di un processo amministrativo, ma più in generale il reengineering di qualunque procedimento, rappresenta, da sempre, un meccanismo finalizzato a rendere snella qualsiasi attività lavorativa. A maggiore ragione si dovrebbe operare in tal senso se l’oggetto dell’indagine ha connotati di natura burocratica. Analizzando la mappa del percorso, che ha origine da una “decisione” (input) per arrivare a quella di “esecuzione” (output), è possibile aggredire la durata di ogni processo, con riflessi indiretti sul contenimento della spesa pubblica. In altre parole, è necessario ridurre inefficienze e sprechi, prima che altre soluzioni, generalmente più dolorose sotto l’aspetto economico/sociale, siano adottate come ultima spiaggia. Ogni volta che si sente parlare di riorganizzazione, il pensiero si indirizza automaticamente a quelle operazioni che investono il contenimento dei costi del personale, facendo presagire all’orizzonte interventi di macrochirurgia destinati ad asportare porzioni più o meno grandi di attività dal corpo amministrativo pubblico. Infatti, è cattiva abitudine additare l’insieme delle operazioni amministrative come la principale causa del malfunzionamento della Pubblica Amministrazione, mentre nella realtà le patologie richiedono diagnosi differenti. Questa è l’ottica con la quale è stata costruita l’impalcatura del presente lavoro, nella speranza di contribuire a stimolare gli addetti ai lavori a formulare una profonda analisi critica su quell’attività routinaria che ogni giorno sono chiamati a svolgere.

INDICE

(1) Introduzione – (2) Le fasi istruttorie del processo amministrativo – (3) L’analisi delle fasi istruttorie del processo amministrativo – (3.1)  La fase della “istruttoria decisionale” – (3.2) La fase della “istruttoria amministrativa” – (3.3) La fase della “istruttoria tecnica” – (3.4) La fase della “istruttoria contabile” – (4) La tipologia dei provvedimenti amministrativi – (5) L’analisi critica del processo amministrativo – (6) L’esame di un caso concreto – (6.1) Premessa – (6.2) Lo scenario ed il periodo di analisi – (6.3) L’analisi del volume di produzione amministrativa – (6.4) L’analisi della durata dell’istruttoria tecnica e contabile – (6.5) L’analisi degli indici di miglioramento – (7) Conclusioni.

(segue)

3.4 – La fase della “istruttoria contabile”

La fase dell’istruttoria contabile si colloca normalmente all'interno di Settori con competenze finanziarie e comprende tutta una serie di attività che sono svolte da parte dei vari Uffici deputati al controllo sul contenuto del provvedimento amministrativo. E', in effetti, la fase più delicata perché verifica che tutti i presupposti tecnici, amministrativi, giuridici e contabili siano non solo rispettati, ma soprattutto tenuti insieme da quel collante di coerenza che garantisce al provvedimento:

a) la buona fede delle disposizioni in esso contenute, nel rispetto di quei due principi cardine cui deve sempre ispirarsi l'attività della Pubblica Amministrazione: buon andamento e imparzialità;

b) la sostenibilità delle motivazioni inserite, nell'ambito di scelte operate con una discrezionalità vincolata al rispetto dei parametri di legalità (ossia il rispetto della legge) e legittimità (in altri termini, la corrispondenza del provvedimento amministrativo ad un modello configurato da una norma di legge);

c) la copertura finanziaria, ultimo ostacolo da scavalcare a prescindere dal superamento di quelli indicati ai punti precedenti, che garantisce il finanziamento della spesa.

L’istruttoria contabile prevede il passaggio del provvedimento amministrativo nei seguenti Uffici (non necessariamente in tutti) a seconda dell'argomento trattato e sinteticamente esposto nell'oggetto dell'atto da controllare:

a) Ufficio "Controllo di Gestione", qualora il provvedimento amministrativo faccia riferimento all'acquisto di beni e/o servizi;

b) Ufficio "Personale", se l'atto amministrativo dispone argomentazioni inerenti gli oneri del personale;

c) Ufficio "Entrate", quando nel provvedimento amministrativo è prevista la riscossione di un'entrata finanziaria, cui segue la registrazione del pertinente accertamento sul competente capitolo del Bilancio di Previsione. Al riguardo, l'Ufficio può prevedere due distinte Sezioni, a seconda che si tratti di una entrata in conto capitale oppure di una entrata corrente;

d) Ufficio "Impegni", quando il dispositivo dell'atto amministrativo prevede il sostenimento di una spesa, cui segue la registrazione del conseguente impegno e/o prenotazione sul competente capitolo del Bilancio di Previsione. Anche in questa circostanza l'organizzazione dell'Ufficio può prevedere due distinte Sezioni, a seconda che la spesa da finanziare sia in conto capitale oppure corrente.

Senza nulla togliere all'importanza e alla responsabilità che gravano sull'attività svolta dagli altri Uffici, quella operata dall’Ufficio "Impegni" si configura come la più delicata, perché finalizzata alla verifica non tanto della legalità e legittimità della spesa (in coerenza sia con gli strumenti di programmazione dell'Ente Locale, sia con le leggi esistenti), quanto la sua sostenibilità sotto il profilo finanziario. In altri termini, occorre valutare con estrema attenzione l'esistenza di condizioni tali a garantire la cosiddetta "copertura finanziaria", in assenza della quale il provvedimento adottato non può diventare esecutivo, benché frutto di decisioni rispettose delle norme (Figura n° 4).

E' importante precisare che la "attestazione di copertura finanziaria" non si traduce solo ed esclusivamente nella verifica della disponibilità, in termini di stanziamento, esistente sul capitolo cui è imputata la spesa, ma in termini giuridici, al fine di rispettare quanto stabilito nella deliberazione n° 2/1991 della Corte dei Conti, ossia quando alla spesa è garantito il finanziamento, sempre e comunque nell'ambito dello stanziamento esistente, da parte delle entrate fino a quel preciso momento accertate, vale a dire per le quali esiste un titolo giuridicamente idoneo a garantire e tutelare (sotto il profilo contabile e finanziario) l'Ente Locale sulle possibilità di un loro futuro incasso. Infine, al termine del controllo da parte dell'Ufficio "Impegni" può innescarsi un sottoprocesso qualora il contenuto del provvedimento amministrativo debba essere sottoposto all’attenzione del Collegio dei Revisori dei Conti che deve operare una valutazione a corredo. In questa circostanza, se la valutazione dovesse esprimere un parere negativo il provvedimento amministrativo deve ritornare all’istruttoria decisionale, affinché il testo dell’atto amministrativo tenga conto delle osservazioni formulate dall’Organo di Revisione oppure definitivamente ritirato (Figura n° 5).

4 – La tipologia dei provvedimenti amministrativi

I provvedimenti amministrativi dirigenziali, all’interno degli Enti Locali, si classificano in due categorie:

1) senza aspetti contabili e, quindi, con l’istruttoria tecnica si esaurisce l’intero processo amministrativo, in quanto l’atto diventa esecutivo con l'apposizione della firma digitale dal parte del Dirigente del Settore proponente;

2) con aspetti contabili, per cui all’istruttoria tecnica segue necessariamente l’istruttoria contabile, al termine della quale, con la "attestazione di copertura finanziaria" il provvedimento diventa esecutivo.

Proprio per queste motivazioni, essendo l’istruttoria contabile, oltre che propedeutica all’esecutività del provvedimento amministrativo, situata a valle di tutte le fasi che necessariamente l’atto amministrativo deve attraversare, una volta quantificata la durata dell’ultimo passaggio, sarà possibile verificare su quali fasi poter intervenire per cercare di comprimere al massimo la durata delle stesse e, quindi, dell’intero processo amministrativo. In altre parole, l'analisi critica dell'intera procedura metterà in evidenza anche il termine ultimo utile entro il quale avviare (o concludere) l’istruttoria decisionale per poter disporre di quel margine di sicurezza sufficiente a garantire che l’atto amministrativo sia esecutivo entro una certa data.

5 – L’analisi critica del processo amministrativo

La finalità dell’analisi critica approfondita è indirizzata all’individuazione di meccanismi idonei a comprimere il cosiddetto “time to market”, ossia il tempo necessario che precede l’istruttoria contabile del processo amministrativo. Le ragioni di questa scelta possono essere facilmente condivise, in quanto si tratta di una componente dell’intero processo amministrativo la cui durata non è direttamente controllabile ed influenzabile dal comportamento degli Operatori che prestano la loro attività lavorativa all’interno del Settore che ha predisposto l’atto amministrativo. Tuttavia, è importante sottolineare come l’attività a valle dell’istruttoria tecnica possa essere, solo parzialmente, governabile attraverso un’attenta opera di prevenzione da sviluppare sugli aspetti contenutistici del provvedimento amministrativo. In altre parole, più un atto amministrativo è rispettoso di tutti i crismi necessari (in termini tecnici, amministrativi, giuridici e contabili) nelle sue due componenti (premesse e dispositivo), maggiormente è in grado di agevolare e facilitare gli Operatori addetti all’istruttoria contabile nella lettura, comprensione e controllo del suo contenuto. Quindi, è quanto mai necessario e opportuno mettere i soggetti a valle dell’istruttoria tecnica nelle condizioni di interpretare correttamente il dettato del provvedimento, attribuendo alle parole che formano il testo il senso di ciò che, nella realtà, vogliono effettivamente significare. In questo modo, se il principio della trasparenza è perseguito e rispettato, allora sarà possibile ridurre quello spazio di interpretazione e potenziale distorsione della effettiva manifestazione di volontà. Si potranno eliminare quei rallentamenti che costituiscono il carburante che alimenta il cosiddetto “intoppo burocratico”, che si traduce nella continua richiesta di chiarimenti, integrazioni e modifiche, impedendo all’atto amministrativo di “camminare” lungo i binari di una corsia preferenziale fino a traguardare la meta dell’esecutività. Il provvedimento amministrativo, anziché percorrere linearmente tutte le fasi del processo amministrativo, si trova spesso ad affrontare tortuosi percorsi che con lo stop and go danno il via alla cosiddetta “navette” tra gli Uffici, foriera di inutili e costose perdite di tempo.

(continua)

Autore: Emanuele COSTA

Pubblicato su: Semplice n° 4/aprile 2012 con il titolo «La riprogettazione del processo amministrativo (seconda parte)»